參與主動(dòng)性和通過項(xiàng)目資格預(yù)審能力均呈下滑趨勢(shì)

民營資本PPP參與度緣何下降？

2017-10-27     □記者 王旺旺 上海報(bào)道 來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，是近年來我國在公共服務(wù)供給機(jī)制上的重大創(chuàng)新，也是經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要方式之一。為提高民營企業(yè)參與積極性，一系列鼓勵(lì)性政策相繼發(fā)布，但研究顯示民營資本在PPP領(lǐng)域中的市場(chǎng)份額自2015年底以來呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢(shì)。為何民營資本在PPP領(lǐng)域“裹足不前”？專家認(rèn)為，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實(shí)以及市場(chǎng)競爭加劇是導(dǎo)致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。對(duì)此，專家建議從提振信心、提升機(jī)遇和改善融資環(huán)境三方面著手解決該問題。

民營資本在PPP領(lǐng)域

市場(chǎng)份額持續(xù)走低

日前，專注于PPP行業(yè)大數(shù)據(jù)研究的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)明樹數(shù)據(jù)，跟蹤統(tǒng)計(jì)了2014年以來民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示，無論以成交規(guī)模占比還是以成交項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比作為分析指標(biāo)，民營資本在PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)份額自2015年底以來呈現(xiàn)出持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。這些數(shù)據(jù)來源于中國政府采購網(wǎng)、各地方政府采購網(wǎng)、公共資源交易中心、上市公司公告、全國企業(yè)工商信息查詢系統(tǒng)等。

數(shù)據(jù)顯示，2014年是我國新一輪PPP實(shí)踐的起始年，中央企業(yè)率先進(jìn)入這一市場(chǎng)，地方國有企業(yè)緊隨其后，民營企業(yè)開始逐漸參與；2015年，民營資本在PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)份額達(dá)到最高，當(dāng)年民營企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)占已落地項(xiàng)目總數(shù)的55.7%，民營企業(yè)中標(biāo)總投資規(guī)模占已落地項(xiàng)目總投資規(guī)模的35.5%；而2016年至今，民營企業(yè)在PPP領(lǐng)域的擴(kuò)張趨勢(shì)呈反轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。截至今年7月，民營企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比已下滑到47.6%，民營企業(yè)中標(biāo)總投資規(guī)模占比也下滑到24.7%。

明樹數(shù)據(jù)總經(jīng)理、財(cái)政部和發(fā)改委PPP專家?guī)祀p庫專家肖光睿介紹說，資格預(yù)審環(huán)節(jié)是PPP項(xiàng)目采購流程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，以民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的情況作為其主動(dòng)參與意愿的指標(biāo)，2015年末民營企業(yè)主動(dòng)參與PPP項(xiàng)目的個(gè)數(shù)占比達(dá)到90%，但最新的數(shù)據(jù)顯示民營企業(yè)參與資格預(yù)審的項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比下滑到78%，這顯示出民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主動(dòng)性和通過PPP項(xiàng)目資格預(yù)審能力均呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。

數(shù)據(jù)顯示，2014年至今，共有約1200個(gè)民營企業(yè)參與了國內(nèi)的PPP項(xiàng)目，共獲得了約1900個(gè)、累計(jì)規(guī)模約1.5萬億元的PPP項(xiàng)目。大部分民營企業(yè)來自于山東省、浙江省、江蘇省以及北京市，這些區(qū)域也是傳統(tǒng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為活躍的地區(qū)。另外，民營企業(yè)中，盡管非上市企業(yè)占據(jù)了大多數(shù)的市場(chǎng)份額，但上市企業(yè)整體呈現(xiàn)出更強(qiáng)的項(xiàng)目獲取能力，70家上市民營企業(yè)共斬獲了超5000億元的PPP項(xiàng)目，占比超30%。而從行業(yè)背景看，建筑承包商背景的民營企業(yè)是主力軍，獲得了近6000億元的項(xiàng)目總額，占比40%，與市場(chǎng)整體發(fā)展?fàn)顩r較為一致。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴認(rèn)為，今年上半年財(cái)政部PPP項(xiàng)目民營資本的參與率僅為47%，遠(yuǎn)低于民營資本在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資61%的比重。這跟政府認(rèn)為與民營資本合作風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)民營資本設(shè)立較高的門檻有關(guān)；也跟部分民營資本對(duì)收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項(xiàng)目有關(guān)；也跟一些民營資本參與PPP項(xiàng)目的專業(yè)能力不足有關(guān)。

當(dāng)前全國PPP項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨?，?xiàng)目數(shù)、投資額雙井噴。但民營資本依舊面臨著市場(chǎng)的公平準(zhǔn)入和政府守信問題，民營資本的參與率、進(jìn)入率還有待繼續(xù)提高。

上海市工商聯(lián)主席王志雄表示，現(xiàn)在凡是有保障、有盈利的好的PPP項(xiàng)目，民營資本取得還是有一定的困難。另外，PPP的投資周期一般要長于公共部門的任職周期，所以民營資本對(duì)政府部門“新人不認(rèn)舊賬”的情況還很擔(dān)憂。

三大因素導(dǎo)致

民營企業(yè)參與度下降

專家認(rèn)為，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實(shí)以及市場(chǎng)競爭加劇是導(dǎo)致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。

當(dāng)前PPP項(xiàng)目的合作模式和采購方式強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競爭的時(shí)候已經(jīng)輸在了起跑線上。而資本實(shí)力較強(qiáng)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域大而全的國有企業(yè)具備了參與PPP項(xiàng)目的天然優(yōu)勢(shì)。

目前對(duì)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的金融支持政策并沒有改善民營企業(yè)整體的融資條件，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機(jī)構(gòu)的青睞，大量金融資源實(shí)際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢(shì)制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項(xiàng)目的能力。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，民營企業(yè)的報(bào)價(jià)水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的盈利空間弱于其競爭對(duì)手，長此以往顯然會(huì)影響民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力和信心。

市場(chǎng)競爭加劇影響民營企業(yè)的市場(chǎng)份額，這主要表現(xiàn)為地方國有企業(yè)通過跨層級(jí)或跨區(qū)域投資大量參與PPP項(xiàng)目，其中作為競爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當(dāng)了向社會(huì)資本轉(zhuǎn)型的急先鋒。

自2014年新一輪PPP實(shí)踐以來，具有我國特色的“社會(huì)資本”取代了西方傳統(tǒng)意義上的“私營資本（Private）”，成為PPP市場(chǎng)供給端的主體。在社會(huì)資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體展開競爭。

清華大學(xué)PPP研究中心常務(wù)副主任楊永恒認(rèn)為，國企參與太多，必然會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，導(dǎo)致民營企業(yè)進(jìn)不來；另外，若國企依然主導(dǎo)PPP項(xiàng)目，那項(xiàng)目整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效率還會(huì)低下，就達(dá)不到原來期待的改革效果。

杜絕“隱性歧視”

提升民營資本參與度

專家建議明確PPP模式長期發(fā)展的政策預(yù)期，建立公平公正的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，完善PPP領(lǐng)域信息披露機(jī)制，建立PPP爭議的多元糾紛解決機(jī)制，以此來提振民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目信心。

肖光睿表示，PPP項(xiàng)目周期通常在10年以上，期間需要社會(huì)資本在資金、人員和資源等方面長期投入，尤其是民營企業(yè)需要相應(yīng)地制定和調(diào)整企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較弱，參與PPP更加需要穩(wěn)定、連貫和可預(yù)期的長期政策。

有受訪企業(yè)表示，在PPP實(shí)踐中政府“甲方”和民營企業(yè)“乙方”的舊思維依然普遍存在，在日趨激烈的市場(chǎng)競爭下愈發(fā)明顯，地方政府存在著過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)。同時(shí)，關(guān)于政府義務(wù)留下的模糊空間更讓民營資本“如鯁在喉”，成為影響企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)信心的一個(gè)重要原因。

另外，從提升民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)入手，專家建議應(yīng)避免不合理打包實(shí)施和采購PPP項(xiàng)目的行為，杜絕PPP項(xiàng)目采購時(shí)的“隱性歧視”行為，避免過度限制聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)分配空間，鼓勵(lì)民營企業(yè)以聯(lián)合體形式參與，同時(shí)要嚴(yán)格限制對(duì)地方競爭性國企的隱性補(bǔ)貼。

有企業(yè)表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目采購過程中，對(duì)于民營企業(yè)的“顯性歧視”已經(jīng)普遍得到消除，但“隱性歧視”仍然普遍存在，如遠(yuǎn)高于項(xiàng)目實(shí)際需求的注冊(cè)資本實(shí)力、資產(chǎn)規(guī)模要求、融資能力、業(yè)績水平、人員配置水平要求。同時(shí)，目前主流的PPP項(xiàng)目采購過程中，地方政府往往會(huì)對(duì)聯(lián)合體數(shù)量、聯(lián)合體資質(zhì)、聯(lián)合體出資做出約定，限制了聯(lián)合體內(nèi)部優(yōu)化權(quán)利義務(wù)分配的空間，甚至部分項(xiàng)目直接禁止聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強(qiáng)的民營社會(huì)資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務(wù)能力的金融機(jī)構(gòu)無法參與。

此外，從改善民營企業(yè)參與PPP融資環(huán)境入手，專家建議應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP領(lǐng)域整體信貸總量的支持，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)，著力培育真正的長期股權(quán)投資機(jī)構(gòu)，建立融資支持和風(fēng)險(xiǎn)保障等外部增信機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目融資模式的運(yùn)用，并加快PPP二級(jí)市場(chǎng)的培育。

有不少企業(yè)反映，在今年趨緊的金融環(huán)境下，企業(yè)所能享受到的融資資源又被進(jìn)一步壓縮，邊際融資條件惡化的程度超過了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，一定程度上也影響了民營社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。