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【獨家】PPP+EPC模式建設(shè)風(fēng)險管理探析

日期:2020-05-11

作者：李青 龍元明城建設(shè)運營部 


01


前言


 “PPP+EPC”模式，是指在采用PPP模式的項目中，政府在依法選擇社會資本方的同時，確定了項目的工程總承包商（一般即為社會資本方）；EPC總承包商（國內(nèi)稱為“工程總承包”）通過“PPP”投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購一體化的交鑰匙工程；社會資本方通過PPP合同賦予的特許經(jīng)營權(quán)，獲得相應(yīng)回報，在約定運營期滿后將項目整體移交給政府部門。
PPP+EPC模式有自己的優(yōu)勢，此前許多文章都有描述。但不可否認(rèn)也存在很多的問題和風(fēng)險，我們需要對已完成和在建的項目進(jìn)行分析，找出風(fēng)險點，便于后續(xù)類似項目的實施和把控。

02


PPP+EPC模式的優(yōu)勢


1、縮短建設(shè)周期。PPP項目一般都是投資規(guī)模大、工程技術(shù)復(fù)雜、設(shè)計工期較長的項目。EPC模式把設(shè)計、采購、施工作為一個整體，在一個管理主體下組織實施，有別于傳統(tǒng)的工程項目管理模式。EPC模式實現(xiàn)了在設(shè)計的同時進(jìn)行設(shè)備材料的采購，同時實現(xiàn)了設(shè)計和施工的通盤考慮、深度交叉，大大縮短了工期。
2、政府支持力度增加。PPP模式項目一般都關(guān)系到國計民生，在設(shè)計、施工過程中，業(yè)主、地方政府對項目建設(shè)的支持力度一般都比較大。
3、企業(yè)更加注重成本控制。因項目為投資型項目，從施工現(xiàn)場管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會更加注重成本控制。
4、有助于提升管理人員綜合素質(zhì)。在PPP模式下結(jié)合EPC模式，設(shè)計院設(shè)計時，在某些工程部位的設(shè)計不能直接套用以前的設(shè)計模式，需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細(xì)經(jīng)濟(jì)的設(shè)計規(guī)劃。因此要求施工企業(yè)在設(shè)計階段與設(shè)計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用。

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PPP+EPC模式存在的風(fēng)險


1、設(shè)計風(fēng)險
PPP項目相較于傳統(tǒng)政府投資項目，一般子項目多、工期緊，且建設(shè)程序超前，有時項目開工時初步設(shè)計還沒有完成，需要根據(jù)政府方的要求進(jìn)行規(guī)劃及設(shè)計調(diào)整，造成費用的增加和工期的滯后。另外，邊設(shè)計邊施工還存在設(shè)計圖紙滯后、調(diào)整頻繁、工程量清單無法確定等問題，造成設(shè)計工程難以滿足施工要求，對分包商而言，還存在因設(shè)計問題導(dǎo)致向總承包索賠的問題。
2、信任風(fēng)險
在政府投資條例下，政府方一方面擔(dān)心自身投資超過估算或者概算，另一方面擔(dān)心EPC模式會讓社會資本方通過設(shè)計優(yōu)化降質(zhì)降效、獲取超額收益，從而對社會資本方產(chǎn)生不信任感。一般來說，政府方除委派監(jiān)理單位和跟蹤審計單位外，還要派遣政府授權(quán)機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督，或者從投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算等對項目做過多限價，對工程推進(jìn)造成較大阻力。如果不及時化解，極端情況下可能導(dǎo)致項目無法正常實施甚至流產(chǎn)的可能。
3、審計風(fēng)險
PPP項目中有過程跟蹤審計、完工審計等，甚至項目結(jié)束后可能進(jìn)行二次審計。設(shè)計、施工任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響最終審計結(jié)果，進(jìn)而對項目參與方的利潤情況產(chǎn)生影響。
4、超投風(fēng)險
通過對已完成和在建PPP+EPC項目的分析，絕大部分都存在超投現(xiàn)象。如果PPP合同沒有對該現(xiàn)象做明確的約定，項目實施過程中會出現(xiàn)扯皮推諉，從而使另外的信任風(fēng)險、審計風(fēng)險進(jìn)一步放大，嚴(yán)重阻礙項目的正常實施。
5、組織風(fēng)險
PPP項目實施過程中，參與單位眾多，參與方利益不一致甚至相互矛盾，組織協(xié)調(diào)工作量大，存在組織不力影響施工等風(fēng)險；設(shè)計單位和分包商的履約情況將直接影響項目工期目標(biāo)和利潤目標(biāo)的實現(xiàn)，對項目公司的管控能力是個極大的挑戰(zhàn)。

04


從項目公司（社會資本方）層面進(jìn)行PPP+EPC模式風(fēng)險管理的建議


1、設(shè)計風(fēng)險管理
首先項目公司（SPV公司）在與工程總承包單位完成合同簽訂后，需要做好備案，并及時制定好與之配套的獎懲措施，對設(shè)計變更的期限、費用改變做明確約定。
其次，要將設(shè)計單位也納入到項目公司考核管理中來，并做好對其設(shè)計計劃落實的督促工作，要求設(shè)計單位在規(guī)定時間內(nèi)提交設(shè)計圖紙并保證設(shè)計質(zhì)量，為落實施工部署提供有利保障。
再次，應(yīng)做好設(shè)計進(jìn)度的管理，保證在項目前期籌備階段就能夠完成施工圖設(shè)計，從而在開工之前，就可以獲取較為完善的工程量清單，避免在施工過程中的無謂簽證和變更。
最后，與分包商簽訂施工合同時應(yīng)將一部分設(shè)計風(fēng)險轉(zhuǎn)化給對方承擔(dān)。
2、信任風(fēng)險管理
首先，在工程投標(biāo)前，社會資本方需要做好市場調(diào)研，為工程報價提供準(zhǔn)確的信息支持，保證報價的科學(xué)合理。
其次，做好設(shè)計方案和施工方案優(yōu)化，加強(qiáng)投資總額控制，主動接受政府投資方監(jiān)督，積極與政府機(jī)構(gòu)建立良好的溝通與聯(lián)系，從而獲得政府的信任與支持。
最后，跟蹤落實好各個單項工程的立項、用地、評審等環(huán)節(jié)文件辦理進(jìn)程，結(jié)合實際拆遷工作進(jìn)度，實時做好建設(shè)計劃的安排與調(diào)整，為項目的順利進(jìn)行奠定堅實的基礎(chǔ)。
3、審計風(fēng)險管理
首先，加強(qiáng)方案設(shè)計管理，以價值工程的考量辦法評估設(shè)計成果，為工程總投資預(yù)算提供有力的信息支持。
其次，在具體施工時，需要嚴(yán)格按照施工圖紙進(jìn)行施工，落實現(xiàn)場簽證工作，做好過程跟蹤審計，保證能夠在一個計量周期內(nèi)，能夠完成結(jié)算辦理。鑒于PPP項目的實施機(jī)構(gòu)存在多個上級部門（委辦局、財政局、審計局等），可能在項目實施過程中存在多個審計部門（或其聘請的第三方咨詢機(jī)構(gòu)），例如在某PPP項目的財評預(yù)算編制過程中，實施機(jī)構(gòu)聘請一家咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算編制，財政局（財評中心）聘請一家進(jìn)行預(yù)算審核，同時另外聘請一家進(jìn)行協(xié)審），在這方面的提前協(xié)調(diào)溝通就顯得尤為重要。
最后，要堅持實事求是原則，以科學(xué)、合理、公平的原則與審計單位溝通，才能達(dá)到己方想要的結(jié)果。
4、超投風(fēng)險管理
首先，在項目中標(biāo)前社會資本方應(yīng)仔細(xì)研究項目的投資估算并進(jìn)行實地踏勘，如發(fā)現(xiàn)存在超投（尤其是某些項目的其他費也存在超投風(fēng)險），應(yīng)和政府方及時溝通，通過調(diào)整可行性研究報告和實施方案，從源頭上解決。
其次，PPP合同簽訂階段明確約定項目超投的處理條款。
最后，項目實施過程中可以通過提前還款、限額設(shè)計、甩項等方式化解風(fēng)險。
5、組織風(fēng)險管理
首先，在項目前期的籌備階段，就需要通過召開工程推進(jìn)會的方式，將各參建方組織在一起，共同探討商定項目施工方案與驗收標(biāo)準(zhǔn)，在具體探討商定時，需要相關(guān)人員在旁做好記錄，形成會議紀(jì)要，一方面能夠確保各方都能夠達(dá)成一致意見，另一方面避免一旦后續(xù)出現(xiàn)問題，出現(xiàn)推諉扯皮問題發(fā)生。
其次，加強(qiáng)市場調(diào)研的落實，特別是要做好主要施工材料以及重要的施工設(shè)備詢價工作，從而為后續(xù)的施工材料、設(shè)備采購以及工程預(yù)算、造價工作開展奠定堅實的基礎(chǔ)，防止由于價格不合理，無法通過政府審核。與此同時，由于施工材料需要結(jié)合施工進(jìn)度進(jìn)行階段性購置，難以一次性完全購清，因此需要及時解決施工材料來源問題，從而為后續(xù)的施工提供有力支持，避免對施工進(jìn)度造成不利影響。另一方面，在具體施工過程中，如果出現(xiàn)因施工變更等因素造成的爭議問題，需要利用工程洽商單，或者召開專題會議的方式即是確認(rèn)變更，并解決相應(yīng)問題，盡最大可能地減少工程進(jìn)度帶來的影響，降低工程審計難度。
最后，強(qiáng)化分包商履約評價管理，通過定期展開評價，將評價時段分為月度、季度、年度方式，時刻督促分包商規(guī)范自己的行為，及時做好施工調(diào)整及管理，實現(xiàn)對項目工程的良好控制。


五、結(jié)束語


在當(dāng)前階段，PPP+EPC模式還不是很成熟，可能會出現(xiàn)更多的問題或者風(fēng)險，我們要關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，取長補(bǔ)短，對已完成的項目多做分析總結(jié)，加以改進(jìn)；多和合作伙伴交流，了解需求，共同分擔(dān)，完成共贏的目標(biāo)。